（二）现实依据：高效、专业、多元的合同治理模式的自身魅力

 “从历史来看，传统的公共服务供给模式是一种以政府为单一主体的典型的科层制的权威性治理模式。在这种治理模式中，公共服务的供给以政府的行政理念为主导，行政主导和单向行政命令特征使公众在公共服务领域缺乏话语权，无法表达自己对公共服务的诉求与愿望，凸显了作为公共服务提供者的政府和相对人（公共服务使用者——公众）之间的不对等性，进而加剧了政府与社会之间的矛盾；政府既是公共服务的生产者，又是公共服务的提供者，缺乏竞争导致公共服务供给效率低下、成本高昂。其结果是这种以政府权威为基础的公共服务供给模式受到公众的广泛批评。” ②因此，合同治理以其独特的高效、针对性强、方式多元等特点，在公共服务领域的应用愈加广泛。其一，市场接受政府的委托，代理承接政府转移出来的多项公共服务项目，克服了以往政府因目标多元，相关公共服务领域专业技能欠缺，加之不以追求利益为目标的低效行为的弊端。其二，合同治理针对性强，表现在公共服务的横向划分上，不同领域的公共物品、公共服务需要不同的专业管理方法和技术支持，针对不同的公共服务项目，政府选择专业的第三方作为合法代理人，带之为社会提供专业性的公共服务。其三，政府根据实际需求，围绕标的、数量、质量和权力、义务，确定各自权限，有多样化的合同治理方式，自由选择合理的合同外包形式。例如，在区分对待垄断性的公共服务和竞争性的公共服务上，垄断性的公共服务一般具有初期需投入较大成本，收益小，回报率较低，投资周期长等特点，针对此类公共服务，政府虽然也通过合同治理，成立一些具有公共性质的企业，但一般情况下，政府依然是“掌舵”甚至“划桨”，企业的自主权相对较少。相反，具有竞争性的公共服务，政府通过合同治理，让企业在满足合同要求的前提下自负盈亏，政府进而承担监督、宏观管理的责任。

二、公共服务领域合同治理的矛盾分析与我国合同治理发展现状评述

（一）关于对公共服务领域引入合同治理的矛盾分析

1.“阿罗定理”——公共利益也是“缔约”的过程

“阿罗定理：社会上并不存在作为政府决策目标的所谓的公共利益，只存在于各种特殊利益之间的“缔约”过程。”①从这一层面解释，合同治理应当是公共服务领域最好的治理办法，对不同利益群体之间，政府根据不同的利益需求与企业的需求相迎合，通过签立合同满足各自利益要求。来!自~优尔论-文|网www.youerw.com

2.政府内部性以及市场外部性的客观实在性

政府内部性以及市场外部性决定了将合同治理有效应用于公共服务领域的现实性困难。政府内部性以及市场的外部性是两个客观存在的社会现象，并且当前众多学者也未能准确定义这两种现象，但大家都公认的说法就是，所谓政府内部性，即政府作为公共机构，其所有政策的颁发和执行、职能机构的设置等都应以追求公共利益为目标，但即使是公共官僚机构以及官员，他们有其各自的利益和目标，这些目标甚至可能和公共利益和目标冲突，这就导致政府在非市场的条件下，会出现支出成本远大于所取得的社会效益。在政府内部性的指引下，对于公共服务领域，政府有职责承担社会公共服务事业，但往往效率低下，因而寄希望于市场带来效率。然而，由于市场外部性的存在，市场在承接政府委托代理的公共服务事业的同时，会出现外部经济和外部不经济现象，外部经济可能导致企业本身在付出成本的情况下，其他个体没有经过价格机制而获得收益，而企业却没有因此获得报酬来支付成本。同样的，外部不经济就可能导致企业的经济活动对他人造成了不利的影响但并未为此付出成本代价。无论是外部经济产生正效应还是不经济产生的负效应，都可能导致市场在公共服务领域的失灵。因此，在政府内部性与市场外部性的推动下，如何控制好这两股力量至关重要，也困难重重。