经济发展方式转变与财税政策改革

中图分类号:F812文献标志码:A

文章编号:1002-7408(2013)05-0032-04

改革开放以来,经济保持高速增长,但目前这种依靠要素投入实现经济增长的粗放型经济发展方式已难以为继。党的十七届五中全会明确提出,十论文网二五“规划要以科学发展观为主题,推动经济发展方式转变取得实质性进展。党的十八大报告进一步提出,加快形成新的经济发展方式,把推动发展的立足点转到提高质量和效益上来。加快经济发展方式的转变,既需要市场推力与群众首创,更需要政府的适时引导。而政府所制定的财政与税收政策作为重要的宏观经济政策,对经济发展方式的转变具有显著的推进作用。

一。转变经济发展方式及其与财税政策的关系

传统经济理论认为,经济增长主要是指经济总量的增加和经济结构的转变。经济增长意味着国家财富和产出量增加以及人均国民生产总值的提高。上个世纪60年代以后,一些国家人均国民生产总值迅速增长,但其社会政治和经济结构方面并未改善,贫困和收入分配不公仍十分严重。因此,经济学家通常会把经济发展同经济增长区别开来。现代经济学认为经济发展不仅包括经济结构的优化。经济总量的增加和经济效率的提高,还涉及社会结构的改善。意识形态的变化和全民福利的改善以及环境质量的提高等。

国民经济和社会发展第十二个五年(2011―2015年)规划纲要指出,十二五“时期是全面建设小康社会的关键时期,是深化改革开放。加快转变经济发展方式的攻坚时期。从整体上看,经济正处于快速上升时期,2012年人均GDP达到5432美元,在世界排名第87位。根据世界银行高。中。低收入国家组划分标准,已属于中等偏上收入国家。然而作为一个发展中大国,地区发展不均衡,地区之间。城乡之间二元结构“比较明显,各地区有着不同的发展条件,面临着不同的发展任务,产业结构也处于转型阶段。转变经济发展方式之所以重要,原因在于:

1。转变经济发展方式是建成更高水平小康社会的内在要求。按照理论界的观点和世界其他国家经济发展规律,当前是经济发展的转型时期,如果顺利转型,经济发展将很快达到发达国家水平(人均国民收入下限为12000美元);如果转型不顺利,经济发展有可能停滞甚至动荡很长一段时间,陷入所谓的拉美陷阱“。转型是否顺利决定于经济发展方式的转变,发展方式不转变,财富蛋糕就难以做大,贫富分化继续扩大,人民福祉会受到严重的负面影响,建成更高水平的小康社会目标就会落空。

2。转变经济发展方式是实现经济持续健康发展的必然要求。当前,正处于工业化和城市化的关键阶段,担负着增加社会财富。实现社会公平的双重使命,面临着促进经济发展和节约资源。保护环境的双重压力,这就决定了不能重复西方发达国家走过的传统工业化道路,必须主动推动经济发展方式的转变。转变既要有市场推力,又要有顶层设计“,探索适合中国国情的社会主义发展道路至关重要。

3。只有转变经济发展方式才能更好适应全球需求结构的重大变化。今后一个时期,世界经济进入增速减缓。结构调整时期,国际市场需求会相对收缩。而转变经济发展方式,把发展的立足点转到提高质量和效益上来,有效实施扩大内需战略,深入挖掘国内需求的巨大潜力,将拓宽经济发展的回旋余地,使经济在国际市场变化中实现持续健康发展。

4。只有转变经济发展方式才能在新的国际竞争中创造新优势。为了应对经济危机,各国都致力于产业结构的调整,并加大科研力度,抢占世界产业发展的制高点。转变经济发展方式,增强自主创新能力,培育发展战略性新兴产业,推动产业结构升级,可使在激烈的国际竞争中创造新优势。赢得主动权。

那么,经济发展方式的内涵是什么呢?经济发展方式是在经济增长方式的基础上提出的一个全新的概念。经济发展方式是一个国家或地区一定时期内实现经济发展的方法。手段和模式,既包括生产。分配。交换和消费等环节的共同协调发展,也包括经济。政治。文化。社会。生态环境五位一体“的全面协调可持续发展。按经济发展基础的不同,可将经济发展方式分为传统经济发展方式和现代经济发展方式。传统经济发展方式是指在传统发展观的指导下,以GDP增长为目标,只注重生产环节创造的物质成果,在粗放型经济增长的基础上实现经济发展的方式。现代经济发展方式是在科学发展观的指导下,既注重生产环节创造的物质成果,又考虑分配。交换。消费等环节共同协调发展创造的各类成果,在集约型经济增长的基础上实现全面。协调。可持续发展的发展方式。转变经济发展方式,也就是从传统经济发展方式向现代经济发展方式转变,是经济的数量型扩张向质量型发展的升华,这就要求经济增长由粗放型向集约型转变。转变经济发展方式的基础是转变经济增长方式。转变经济增长方式就是要使生产力发展由高投入。高消耗。高污染。低产出。低质量。低效益转向低投入。低消耗。低污染。高产出。高质量。高效益。而经济发展方式转变,则包括更丰富的经济社会内容,如生产力发展途径与方式的转变。经济结构调整。产业结构优化升级。科技进步。管理创新。提高劳动者素质。实现可持续发展等。另外,转变经济发展方式还应该包括社会发展和社会经济关系发展的内容,比如社会保障体系建设。居民医疗保健以及防止和消除两极分化。走共同富裕道路和改善环境等。可以说,加快转变经济发展方式就是要走科学发展道路,以经济协调增长为核心,注重以人为本,注重可持续发展,注重统筹兼顾,注重保障和改善民生,促进社会公平正义。正如十二五“规划纲要所指出的,以加快转变经济发展方式为主线,是推动科学发展的必由之路,是经济社会领域的一场深刻变革,是综合性。系统性。战略性的转变,必须贯穿经济社会发展全过程和各领域,在发展中促转变,在转变中谋发展。“实现经济发展方式的转变需要政府的适时引导,而引导的有效办法就是利用财政与税收政策。财税政策作为政府调节经济的手段之一,对推动经济发展方式转变起着重要作用:第一,导向作用。财税政策通过收支规模。结构和方向等政策调整市场经济主体的行为,引导资源合理配置,发挥政府支出的乘数“驱动作用,带动更多的社会资金投入到资源节约。技术含量高。效益显著的经济领域,通过收支总量的结构调整促进经济发展方式的转变。第二,协调作用。财税政策能对社会经济发展过程中出现的某些失衡状态进行制约和调节,创造公平的竞争环境以利于经济发展方式的转变。第三,控制作用。财税政策可以调节企业和居民的经济行为,对宏观经济运行进行有效控制,进而实现对经济发展的控制。财税政策可以通过对个人所得征收超额累进税控制人们的收入,防止两极分化,促进消费需求;通过税收与收费等政策控制企业生产中资源的消耗与污染排放等;调控经济增长及经济发展方式转变在正常轨道中运行。第四,稳定作用。政府通过财税政策自身的稳定器作用,来缓和经济波动,保持经济的稳定发展,为经济发展方式转变提供稳定的环境保障。如果没有一个良好的经济环境,经济发展方式转变是很难实现的。

二。经济发展方式存在的主要问题

1。资源消耗巨大,环境污染严重。随着经济快速增长,资源消耗明显加大,粗放式经济增长方式没有改变。虽然的资源总量位居世界前列,但人均资源量却很少:人均矿产资源是世界平均水平的1/2,人均耕地。草地资源是世界的1/3,人均水资源是世界的1/4,人均森林资源是世界的1/5,人均能源占有量是世界的1/7,其中人均石油占有量是世界的1/10。2011年,GDP总量占世界的10。48百分号,而能源消耗量占世界的20百分号。经济较快发展导致资源供需矛盾加剧。近十年间,矿产资源供应增速超同期世界平均增速的0。5-1倍,矿产资源对外依存度不断提高,石油。铁矿石等大宗矿产均已超过50百分号,然矿产资源总回收率和综合利用率却分别为30百分号和35百分号左右,比发达国家低约20个百分点。人均城市建设用地已达133平方米,高于世界平均水平,也远高于其他东亚国家和地区的水平。目前,发达国家利用市场优势,已完成了对全球主要资源的控制与布局,正加快控制新兴战略资源,新兴国家也大规模介入全球矿产资源市场,围绕资源的争夺空前激烈,从国际上获取资源的难度不断加大。因此,开源节流。节约集约,增强经济社会发展的资源保障能力,是经济发展方式转变的重要内容。

在消耗资源的同时,环境污染和生态恶化日益严重,其原因在于各地盲目发展高耗能。高污染产业。工业固体废物产生量由2000年的8。16亿吨上升到2010年的20。4亿吨;日污水排放量在2亿吨左右,七大水系近一半河段严重污染。许多城市空气污染严重,酸雨面积已占全国面积的1/3;全国水土流失面积达3。6亿公顷,约占国土面积的38百分号,且每年新增1。5万平方公里;沙漠化面积达174万平方公里,占国土面积的18。2百分号,且每年新增3436平方公里,每年增加退化草原2。5万公顷;流域生态功能严重失调,华北平原出现了世界上最大的地下水位下降漏斗。[1]据世界银行统计,仅空气和水污染造成的损失,就相当于GDP的3百分号-8百分号。[2]近年来高耗能。高污染产业受基础设施和房地产投资拉动,增长过快,加剧了环境压力。资源和生态环境的破坏已成为经济可持续发展的最大瓶颈。

2。创新能力不高,企业缺乏创新的动力和机制。自主创新能力不足,不掌握核心技术,多数产业处于国际产业价值链末端,技术水平。劳动生产率。工业增加值和产品附加值都很低。产业技术中的核心专利技术少,在高技术领域,美国。日本拥有的专利占世界专利总量的90百分号左右,包括中国在内的其他国家仅仅占有10百分号左右。工业生产所需的大量高端产品主要依赖于进口。作为工业品的出口大国,技术装备水平还比较差,高精尖加工工艺和重大技术装备仍然比较薄弱。市场急需的高技术含量。高附加值的技术装备和产品严重短缺,一些重要装备依赖进口。目前,技术的对外依存度超过50百分号,也就是说一半以上的技术需要从国外引进。人。财。物投入严重不足,尽管科技人力资源总量已是世界第二位,但与其他国家相比,每万名劳动力拥有的研发人员,差距仍十分明显。中国企业的自主创新能力严重不足,大中型企业拥有自己研发机构的只占25百分号,75百分号的企业没有一个专职人员从事研发活动。中国企业技术创新能力薄弱,主要是因为促进其自主创新的技术进步机制尚未形成,企业缺乏不断创新的动力和压力。同时企业技术开发投入不足,大型科研设施严重匮乏,使用效率不高。

3。第三产业发展滞后,经济增长过于依赖第二产业。人均GDP在2011年已达5432美元,但第三产业增加值占GDP的比重并没有随着人均GDP增长而提高,一直在40百分号左右徘徊。第三产业增加值占GDP的比重比其他同等发展水平的国家低十几个百分点,比发达国家低50百分号。第三产业发展滞后,特别是现代服务业发展滞后,制约着经济增长质量和效益的提高,制约着经济发展方式的转变,制约着居民的收入增长和生活水平的提高。与此同时,经济增长过于依靠第二产业,第二产业产值占到GDP的50百分号左右。目前,经济增长主要依靠投资。出口需求拉动,主要依靠第二产业带动,靠增加物质资源消耗维持。这种过分依赖外需而忽视内需。重投资轻消费。重第二产业而忽视第一第三产业。重大企业而忽视中小微企业。重经济增长而忽视生态环境的结构性不合理发展,必然难以为继。

三。财税政策对经济发展方式转变的制约

转变经济发展方式就是要促进经济增长由依靠增加资源消耗向依靠科技进步。劳动者素质提高和管理创新转变;由依靠第二产业向依靠第一。第二。第三产业协同转变;由依靠投资。出口拉动向依靠消费。投资。出口协调拉动转变。保护环境。创新技术。提高人力资源质量。优化产业结构。促进消费等是转变经济发展方式的基本路径,但目前在这些方面的财税政策还有局限,不能有效地促进经济发展方式的转变。1。促进环境保护的政策不足。环境保护政策能引导企业从依赖物质资源的消耗转变到对技术。人力资源等要素的投入。目前环保政策的不足主要有:一是环境保护的财政投入不足。目前的环境治理投资占GDP的比重约为1。6百分号,而发达国家基本达到GDP的3百分号,人均环境治理投入差距更大,改善环境质量的欠账较多。二是环境污染收费不合理。首先,环境污染的收费标准过低,而且在不同污染物之间收费标准不平衡,造成了企业宁交排污费也不治理的不良结果。其次,按单因子收费,即在同一排污口含有两种以上的有害物质时,按含量最高的一种计算排污量,这种征收依据很不科学。三是缺少针对污染。破坏环境的行为或产品课征的专门性税种,如环境税,这一税种应当在环境保护税收制度中处于主体地位,它的缺位既限制了税收对污染。破坏环境的行为的调整力度,也难以形成专门用于环境保护的税收收入来源,弱化了税收对环境保护的引导作用。另外,消费税和资源税中有关环境保护的规定不健全。税率过低。税档差距过小。征收范围狭窄,对环境保护的调控力度不够。

2。缺乏促进技术创新的有效政策。技术创新的税收优惠政策还不完善,目前,对所有研发活动都有税收优惠,这种均等化优惠政策,很难鼓励企业从事风险较高的基础环节研发,基本上企业会选择风险较小的试验发展阶段的科研活动,而不是研发基础环节;高新技术企业可以享受税收优惠,只要获得认证即可享受税收优惠,研发活动与非研发活动没有区分,使得与研发活动相关联的市场拓展等非研发活动也享受优惠,因此企业没有持续创新的动力,相反可能会把资源更多地用在已获得更多优惠的非研发活动上;对企业发明人所取得特许权所得。转让所得税收优惠不够;对企业通过投入创新增加的利润所得,以及开发高技术产品承担的风险,财税政策都没有规定,抑制了企业技术创新;技术创新的财政投入规模仍然较小,虽然2011年研发经费支出占GDP的1。83百分号,但与世界领先国家3百分号左右的水平相比差距仍较大;对高新技术产品的政府采购制度有待完善,政府加大对高新技术产品的采购一定程度缓解了技术创新活动的市场风险,但对技术创新早期的风险起不了多少作用,企业为规避风险对技术创新的早期活动没有积极性,也缺乏与科研单位合作研发的动力。

3。优化产业结构的政策措施不合理。首先,分灶吃饭“的财政分配体制是各地区产业结构趋同。重复建设的重要原因。其次,政府财政支出的结构不合理,各地由于盲目追求GDP增长,对第二产业投入过大,生产性投资支出使用效率低下,对财政资金的使用缺乏监督管理。对第一产业扶植仅限于中央政策,地方配套政策不完善,财政补贴政策的补贴方向和补贴方式缺乏对产业政策的有力支持。例如,农业是弱质产业又是基础产业,需要政府扶持,然而财政补贴在支持农业方面只是实行简单化的低价补贴“模式,使农业生产缺乏激励机制,刚化了农户的依赖补贴心理,不利于农业生产技术的提高。此外,目前的政策主要依靠财政直接投资,财政补贴有待完善,财政贴息等经济杠杆利用不足,没有很好地吸引社会资金参与投资,促进产业结构的升级。[3]再次,企业在购入固定资产和技改过程中,容易被重复征税,以至承担较高的增值税,不利于企业技术进步;营业税对知识产业等急需发展的第三产业扶持力度有限,制约产业结构优化升级。

四。促进经济发展方式转变的财税政策建议

财税政策的引导。激励和约束作用具有规范性和长效性。财税政策要弥补市场失灵“,必须不断完善公共财政制度,才能更好地发挥财政政策对经济发展方式转变的作用。[4]根据前述的财税政策的局限,目前,应该主要针对促进环境保护的财政政策。促进技术创新的财政政策和支持产业结构优化的财政政策进行改革,以更好地促进经济发展方式的转变。[5]

1。促进环境保护的财税政策:(1)完善资源产品市场定价制度,在其生产经营领域引入竞争机制,发挥市场功能,解决资源产品的市场失灵“问题,将资源稀缺性和环境成本融入价格当中,发挥价格的资源配置作用;实施环保收费制度,完善污染物排放指标有偿分配制度,提高排污费。污染处理费的征收标准。(2)发挥税收政策对环境保护的引导和激励作用。对节能产品的生产给予税收优惠,对能源消耗量较少的产品在消费税上给予减免优惠。(3)完善资源税的征收,开征环境税,将超过国家规定标准的高能耗产品纳入征税范围。(4)建立支持循环经济发展的财政政策。鼓励发展有利于循环经济发展的能源供应体系和污染处理系统,为发展循环经济打下良好基础。加大财政转移支付力度,鼓励企业进行污染控制和生产环保产品。一方面可以提供优惠贷款,对企业的环保项目可以在贷款总量。贷款利率以及贷款偿还上提供优惠;另一方面,建立环保基金,奖励企业在环境保护技术上取得的成果。此外,还可以通过加速折旧。财政贴息等措施对企业治污设备的更新换代提供资金补助。

2。促进技术创新的财税政策:(1)财政直接拨款用于技术创新,并从立法上规定每年财政支出的一定百分比投入到技术创新当中,奖励和引导产业自主创新。逐步加大对基础性。理论性和社会公益性研究的支持力度,支持重大关键性领域的科技项目,引导非政府资金的投入。推进以政府投入为主导,支持产学研。教科文的融合创新。在科技投入拨款时,规定将科研院所必须和企业合作作为获得科技资助的资格,加速科技成果向生产领域的转化。同时,运用财政补贴手段对企业重点研发项目给予补助。(2)对技术创新给予税收优惠政策,区分研发活动的基础研究。应用研究。试验发展阶段,根据风险程度的高低给予不同程度的税收优惠,应给予风险高的基础研究阶段较多的优惠,应用研究阶段次之,风险较小的实验发展阶段相对最少。(3)完善技术创新取向的政府采购。在政府采购立法中,明确采购扶持国内企业的技术创新,优先购置技术创新含量多的产品。

3。促进产业结构优化的财税政策:(1)财政推动产业结构调整升级,促进工业企业组织结构的改善和优化,加快工业企业改革与重组,支持民营企业发展,打破垄断,促进合理竞争机制的形成。重点支持第三产业中的教育。环保。医疗卫生等服务行业。对经济效益低但社会效益高的产业或急需发展的产业,如农业和高新技术产业,加大财政支出力度。(2)利用税收优惠政策加强对农业。能源。交通运输。原材料等基础工业和基础设施建设的税收优惠。税收政策应根据国家产业政策调整的总体目标,综合运用优惠税率。加速折旧。税前列支。投资抵免。再投资退税等多种方式,不断改革和完善相关的政策和措施,服务产业结构优化的宏观战略,发挥税收对产业结构的调整作用。(3)合理利用财政补贴政策,以优化产业结构和促进社会经济协调发展。要对农业的规模经营和农业基础设施现代化两方面进行补贴。(4)加大对中小微企业扶持力度,以税收减免的方式,或者以财政专款设立中小微企业基金,或者通过财政补贴的方法扶持中小企业的发展,扩大就业。积极进行结构性减税改革,以增值税代替营业税,减少或基本消除交通运输。建筑安装。服务业等第三产业原来存在的营业税重复征收问题,促使第三产业加快升级换代。

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