中国地下经济治理的应用政策分析

中图分类号:F202文献标识码:A文章编号:1003-3890(2016)05-0051-04

地下经济是逃避官方侦测的经济活动的总称,其主要表现形式包括逃税。走私等。研究表明,地下经济的发展已经对的经济。政治。社会与国家安全等诸多方面带论文网来了不利影响,因此尽快研究制定出科学合理的政策以有效应对地下经济的挑战成为一个重要课题(王永兴,2010)[1]。地下经济如同正规经济的影子,在任何国家它的存在都具有其内生性,不可能彻底消灭。但承认其存在的客观性并不意味着我们应该放任地下经济的发展,本文从应用政策的角度探讨如何削弱或制约地下经济带来的不利影响。

一。税收体制与地下经济治理

(一)降低微观经济主体的实际税负

从国内外现有文献的讨论情况来看,多数学者都认为高税负是地下经济产生的最主要原因。这一认识,从降低微观经济主体的实际税负入手来治理地下经济问题是逻辑上的自然选择。2013年数据显示,公共财政收入达到12。9万亿元,人均宏观税负现在已经迈入人均万元税负阶段“,而公共财政收入“实际上仅是衡量宏观税负“各指标中口径最小的一个,从这一角度来看目前的宏观税负已经在世界处于前列,这说明当前存在通过减税抑制地下经济发展的操作空间,其中既包括直接税,也包括间接税[2]。

减税尽管理论上能够起到抑制地下经济发展的作用,但如果忽略税负的分布问题则仍可能无法产生应有的效果。譬如从理论上看,累进的个人所得税率能够起到调节收入分配差距的作用,但在实践中由于制度设计漏洞的影响有可能会使收入分配产生逆向调节“的效果。中国目前个人所得税多数来自普通工薪阶层,这与发达国家的情况完全相反,并未很好地体现税收公平的原则,而造成这种现象的原因之一就是目前个人所得税仍未实现以家庭为单位进行征收。如果减税政策没有考虑到同等收入个体各自所在家庭的实际负担,则可能无法提供足够有效的减税激励以使人们远离地下经济活动。再如,提高起征点在被视为一种重要的减税措施,但如果考虑到大量存在的收入原本就低于原有起征点的群体,这种减税政策的效果就会大打折扣,因此同样无法有效降低人们参与地下经济活动的动力。

(二)调整优化税制结构

从世界各国的税制实践上看,多数经济发达国家实行以个人所得税为主体税种的税制结构,这种税制结构计算比较复杂,对征管双方素质要求较高。而多数发展中国家则实行以商品税或间接税为主体的税制结构,目前的税制结构仍然属于后者。我们所强调的调整和优化税制结构并非简单的指从流转税为主向所得税为主进行转化,而是应该根据税收管理水平的变化动态地调整税制结构。一般而言,所得税的征收难度较高,纳税人逃税动机较强,而流转税计算简单,征管相对容易,因此所得税比重的提高本身对地下经济的治理就是一个挑战。从现实发展来看,随着经济发展水平的逐渐提高,所得税必将逐渐成为的主要税种。如图1所示,尽管的所得税相对GDP的总体规模来看仍然较小,但总体呈现明显上升趋势。

可以预期,这种变化趋势将给地下经济的治理带来深远的影响。对此我们应该从两个方面入手来应对这一挑战:

第一,使税制结构的调整与征管能力相协调。正如胡怡建和许文(2007)所强调的那样,超越实际税收征管水平的税制结构必然会因为监管力量的欠缺而导致大量的税收逃逸,通过废止或改变一些难以或不可能执行的税种(如尚未征收的遗产税)可以减少税收逃逸[3]。就目前的情况而言,还不宜过于急切地在形式上追求与发达国家税制结构实现趋同。

第二,简化税制,降低遵从成本。目前税收种类繁多,征收程序和形式非常复杂且经常变动,纳税人需要花费较多的时间和精力进行处理,这一方面不利于纳税人深入理解税收政策,另一方面也是对(本应用于生产的)社会资源的一种浪费。世界各国的实践表明,一般税制越复杂的国家,偷逃税的空间越大。简化税制可以通过降低遵从成本降低纳税人的逃税激励,从而能够抑制地下经济的发展。比较典型的案例是俄罗斯和东欧的一些转型国家,它们普遍实行了所谓的单一税制“,这种税制极大地简化了申报程序并降低了税负,减少偷税漏税活动。

(三)提高税收征管水平

合理的税率。完善的法律法规只是解决问题的一个必要条件,就中国目前的情况来看,提高税收的征管水平可能更为关键,一些重大逃税漏税案件的发生都与税收征管上的漏洞有密切联系。我们认为应该从以下几个方面入手来提高税收征管的效率和水平:

第一,建立全国统一联网的税收信息系统。当前税收系统的一个重要缺陷是还没有建立起一个全国统一的税收信息处理平台,各个地方的税收系统各自为政,对一些在全国多个地方都有收入来源的纳税主体缺乏有效的监管,实际上形成了较大规模的逃税空间。同时,这种漏洞还对税收的公平性造成了严重影响,是使低收入群体成为个人所得税的纳税主体的一个重要原因。

第二,要加强税收部门与工商。司法。银行等机构的协调。的税务部门没有单独执法权力,税收征管问题牵涉各方利益,一些涉税问题往往需要多个相关部门共同配合才能顺利调查清楚,因此加强税收征管相关部门的沟通协调尤为重要。就目前的情况来看,往往在督办一些大案要案的时候各部门在压力下比较容易进行协调,最终能够形成合力快速解决问题,但这种协调具有一定的短期性特征,亟待引入能够长期稳定发挥作用的机制。

第三,有必要建立常规化的税收征管稽核机构。为克服当前各部门的协调缺乏稳定性的缺陷,必须着力建立一个长效机制来进行有效应对,对此我们应着重从两个方面入手进行建设。首先,应该进一步强化税务部门的权威,特别是执行能力。参照其他国家的经验,拥有搜查权。刑事拘留权的税务警察能够较好地实现这一目的。目前只有海关缉私局具有一定的税警“性质,而地位相对更重要的国税和地税部门均没有此类设置,因此从长期来看有必要建立起一支正规的税务警察队伍;其次,还必须加强对不规范征管行为的监督。即使各部门能够实现有效协调,但部分税收征管机构自身也可能会出于各种原因不作为“,或者是因为边际征收成本过高,或者是因为已经寻得租金,或者是处于地方特殊利益而采取放任态度。二。法制建设与地下经济治理

横向和纵向的制度缝隙为地下经济提供了生存土壤,而在这些制度缝隙中,法律制度的作用尤为重要,它直接影响了地下经济的发展空间。一个现代国家的法律制度是立法制度和司法制度的总称(也可称为法制“),它们对遏制所有非法类型的地下经济发展都具有重要意义。

立法是法律制度建设的基础,是司法和执法的前提。为有效应对各种地下经济问题,我们首先在法律制度建设方面要做的就是要根据实践的变化努力弥补各种法律漏洞,填补法律空白,形成健全完善的法律体系。是世界立法增长速度最快的国家之一,但很多方面带有过渡性质,漏洞较多。如在1994年就把对地下经济治理非常重要的财产收入申报法提上日程,但时至今日20年后仍未推出。此后2005年出台的公务员法也未加入官员财产申报的相关内容。现行的中华人民共和国税收征收管理法(以下简称征管法)也包含很多不完善之处。譬如征管法中的一些概念界定与刑法不一致进而导致在实践中无法有效执行的问题,工商登记与税务登记无法有效衔接乃至产生漏征漏管的问题,未对银行等专业金融机构。出入境管理机构的协助义务进行明确强制约束的问题,未对电子商务税收征管进行明确界定问题等等,这些问题都需要通过大量的立法工作才能逐渐解决。除此以外,在政府采购。打击走私等诸多方面都需要推进立法工作,以缩小寻租空间。

司法是根据法律进行裁决的权利,的司法机关主要包括行使审判权的法院和行使法律监督权的检察院。地下经济的治理与司法体系的建设关系密切。加强司法体系建设最基本的要求是贯彻法律面前人人平等的精神,保证程序上的公平和独立性,不仅有法制“而且还要做到法治“。我们只有建立公开公正透明。高效廉洁的司法体系才能对各种违法类型地下经济进行有效的制约,各种走私。贩毒。卖淫。腐败等地下经济活动通过对应的司法程序进行判定和处理是保证正规经济正常发展的必要条件。另外也有学者指出,对地下经济活动的惩罚强度也存在最优边界问题,过高的惩罚力度也可能带来反面效果,譬如假设逃税1元判刑1年,那么这样的惩罚程度就明显是不适当的,对已经有逃税经历的个人或企业而言其边际威慑能力“就是显著递减的从而起不到应有的效果[4]。结合这一认识,我们在法制建设方面不仅应该考虑其严密程度,还应进一步关注它的可行性问题。

三。豁免“机制与地下经济治理

豁免“机制是地下经济治理歧视性“原则的体现之一,从地下经济治理的角度来看,绝对意义上的豁免是指对某个指定的时间点以前发生的种种地下经济活动既往不咎(往往也无从查证或无力查证),同时要求从事地下经济的主体主动申报并转入正规途径,国家强烈申明对截止时点以后发生的地下经济活动采取加重处罚措施。

当然,必须承认的一点是引入豁免“机制是一个非常有争议的问题,哪怕仅仅是部分地应用也是如此。这里我们也仅对豁免“机制与地下经济治理之间的关系进行初步的探讨,总的来看我们的观点是偏向中性“的。豁免“机制实际并不是一个新的事物,古代汉代以后即经常出现的大赦天下“就是这种机制的一种体现,即使这种豁免也不是绝对的,例如对十恶不赦“这种情况就无法赦免。尽管这是一个有争议的话题,但不可否认的是豁免“机制也广泛存在于现代各国社会,如各国在交往中设置的外交豁免权“。司法体系中的污点证人豁免制度(大陆尚未引入)。反垄断法中的豁免制度等。近年不断有学者乃至官员倡导引入腐败豁免机制来降低反腐阻力,也曾有人大代表在全国人代会上提案要设置三年豁免期“让申报对象主动上缴违法所得。从实践上看,香港地区曾经施行这一制度并取得了较大成功,但是否适合在全国推广仍值得商榷。单纯从学术的视角来看,如果施行有条件的豁免能够降低对腐败问题的执法成本,同时能够帮助查处更多相关问题(即提高执法收益),那么就是经济上可行的。需要注意的是,豁免“必须在法律允许的框架内进行,要严格限制豁免机制的适用范围,只有达到法律明示的相关条件才能进行豁免,全面地对原罪“进行豁免是违背法律面前人人平等的公平正义原则的。通过适当地引入豁免“机制在一定程度上有助于地下经济问题的治理,也能使一些地下经济存量部分重新纳入官方统计。检查部门的视野。

四。货币电子化“与地下经济治理

地下经济的基本特征之一就是逃避官方监管,这就决定了其必须尽量采取隐蔽。安全的交易手段从事地下经济活动,从地下经济的估算方法可知,利用现金交易来逃避监管是一种常见的方法,可以认为在上个世纪90年代以前地下经济活动主要都是通过现金交易完成的。尽管随着技术的发展,现金在总体货币体系中的比重已经在不断降低,但由于其仍具有难以追查的特点,至今仍然是地下经济交易的重要手段。例如很多走私。贩毒交易仍通过现金方式完成。一些腐败官员也往往偏爱储存现金,避免其在银行体系中流通。

实际上,早在上个世纪中后期,国外有关地下经济的学术研究中就引入了现金变量,其中一种方法就是考察大面额现金(如100面值美金)的发行量变化来推算地下经济规模的变化,因为地下经济使用的现金主要是大额本外币现钞(很难想象会使用分。角面额的现金进行地下经济交易)。这一认识,我们可以从两个方面入手来提高地下经济交易的成本或不便性。首先就是加速推动货币交易的电子化,电子化的交易必须通过银行系统完成,有助于形成比较完整的资金流向链条,对资金的异动也容易借助现代化的手段发现,从而有利于对地下经济行为进行查处;第二,尽量避免发行大面额现钞。除非正规经济确有大量需求,否则应尽量避免发行大面额的现钞。大面额现钞的发行一方面必然将增加地下经济交易的隐蔽性。便利性,而另一方面在银行卡交易。网上交易不断增长的时代,却不会给正规经济带来明显的增益,因此从短期看并无必要。

五。国际合作与地下经济治理

地下经济广泛分布于所有现代国家,只是在规模上有所差别。随着经济全球化进程的不断推进,某些地下经济的作用范围。形式均发生了一定程度的变化,跨国发展的特征日益凸显,这在部分地体现在以下几个方面:第一,跨国逃税现象。随着对外交流的增多,微观经济主体逃税的渠道也相应增加。所谓跨国逃税就是利用不同国家或地区之间在税收政策。监管程度等方面的差异来逃避本应承担的税收义务。例如一些国内资本为绕过国内的严格监管,通过离岸金融中心曲线洗钱和侵吞国有资产,这些离岸金融中心也被称为避税天堂“,股东除享受税收优惠外,其公司的信息还享有保密权,为地下经济活动提供了便利[5]。

第二,走私现象。走私本身就是跨国或跨地区的一种活动,改革开放后,受到国内外商品巨大价差的吸引,的走私活动一度猖獗,很多走私活动的主体已经发展成跨国犯罪集团,单纯依靠国内的监管很难有效解决问题,要有效打击此类地下经济活动必须依靠涉案国家的协同配合。

据伦敦财富咨询机构WealthInsight估计,截至2012年中国富人拥有约4万亿元人民币的离岸资产(注意为存量),其中的部分资产来自地下经济活动,针对这一新的变化,我们必须站在全球化的视野高度考虑地下经济的治理问题,考虑到目前对部分地下经济活动的治理已经超越了单独某个国家的处理能力范围,我们必须引入国际合作机制才能有效地解决问题。在这一问题上世界各国已经取得了越来越多的共识,欧共体。经济发展与合作组织(OECD)早在上个世纪70年代就已经开始倡导各国在逃税问题上进行国际合作。在1989年,西方七国(G-7)共同倡导成立了金融行动特别工作组“(简称FATF)。该组织是在反洗钱。反恐等相关领域最有影响力的国际组织。截至2013年底共有36个正式成员(含中国香港地区),在2007年也正式成为FATF成员。在处理走私问题上,中国海关也已经与世界上60多个国家和地区建立了合作关系,一些涉及走私的大案要案也取得了一定的进展。

目前在打击地下经济问题上的国际合作仍处于起步阶段,特别是一些国家以政治。意识形态为借口为中国处理官员外逃。走私等问题设置阻碍,从而降低了对一些地下经济活动的威慑力。对此应该积极在国际社会发出声音,主动要求参与各类相关国际组织的活动,尽快开展双边或多边谈判以签订引渡协议,必要的情况下可以引入税收信息共享机制,合作治理协议双方或多方的跨国逃税问题等。总之,地下经济的治理是一个世界性的难题,我们对地下经济的了解尚处于起步阶段,对地下经济理论和实践问题的深入探索乃至最后形成有效的治理是一个长期目标,本文对这一问题的探讨仅是为实现这一目标而走出的一小步。

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