政府综合财务报告改革及国际借鉴

中图分类号:F830。31文献标识码:B文章编号:1674-0017-2016(2)-0051-06

一。政府综合财务报告改革的背景及现状

(一)政府综合财务报告改革背景。目前的政府财政报告实行以收付实现制政府会计核算为基础的论文网决算报告制度,主要反映政府年度预算执行情况的结果,对准确反映预算收支情况。加强预算管理和监督发挥了重要作用。但随着经济社会的发展,仅实行决算报告制度已经难以满足建立现代财政制度。促进财政长期可持续发展以及推进国家治理现代化的要求。主要表现在:无法全面准确反映政府负债,难以对有效防范财政风险。促进财政长期可持续发展提供可靠的信息支撑,无法完整清晰地反映政府资产,不利于强化政府资产管理以增强政府公共服务能力,无法科学合理反映政府成本费用,不利于降低行政成本。提升政府运行效率等。

从国际经验来看,近年来,美国。英国。法国等西方国家已经建立了较为成熟的政府综合财务报告制度,此外,还有其他很多国家也正在积极开展政府综合财务报告制度改革,政府综合财务报告制度已逐渐成为国际上政府财务管理的趋势。从实际情况来看,目前正在开展的政府综合财务报告试编,显示出政府综合财务报告比财政决算报告内容构成更为丰富(见图1),也更能反映出政府整体财务状况和运营情况等有关信息(见表1)。

近几年来,社会各界专家学者建议积极借鉴国际经验,对政府会计财务管理进行改革,建立全面反映政府资产负债。收入费用。运行成本。现金流量等财务信息的权责发生制政府综合财务报告制度。正是在外部环境和内部需求的双重背景下,正式启动了政府综合财务报告制度改革。2014年12月,国务院批转财政部权责发生制政府综合财务报告制度改革方案(国发〔2014〕63号文印发,以下简称为改革方案),将党的十八届三中全会关于建立权责发生制的政府综合财务报告制度“的要求和新预算法关于各级政府财政部门应当按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告“的规定落到实处。

(二)政府综合财务报告改革现状。改革方案提出2020年前要建立具有中国特色的政府会计准则体系和权责发生制政府综合财务报告制度,以全面。准确地反映各级政府整体财务状况。运行情况和财政中长期可持续性。在改革方案的指导下和试编的基础上,建立起初步的政府综合财务报告试编体系。政府综合财务报告体系及其与决算报告对应关系具体归纳如下。

1。资产负债表及其与财政决算表的对应关系。政府综合财务报告中的资产负债表中包含财政决算相关信息,而财政决算表则是编制政府综合财务报表的重要信息来源。其中,财政决算表中的国库存款。其他财政存款。在途款。有价证券。预拨经费等对应到资产类的货币资金。对外投资。应收及预付款项等科目;暂存款对应到负债类的借入款项。应付及预收款项等科目;预算结余。基金预算结余。国有资本经营预算结余。专用基金结余。预算稳定调节基金。预算周转金。财政周转基金。净资产调整等对应到净资产(见表2)。

资产负债表以权责发生制为基础,原则上采用历史成本,在无法取得历史成本的情况下,采用重置成本。可变现净值等方法,以本级政府财政。行政单位。事业单位。社会团体。从事公益性项目融资建设或运营任务的国有或国有控股企业等实体的核算行为为基础,结合相关财务资料,根据经济事项实质进行抵销。调整。合并形成。

2。收入费用表及其与财政决算表的对应关系。政府综合财务报告中的收入费用表中包括的财政决算相关信息(见表3)。一是收入类:收入费用表包括财政决算表中税收收入。非税收入和政府间转移性收入,其中基金预算收入并入非税收入,国有资本经营预算收入列为待调整科目;二是支出类,收入费用表与财政决算表中工资福利支出。商品和服务支出。对个人和家庭补助。对企事业单位的补贴等科目大体一致。

收入费用表中还包括财政决算以外的信息。其中收入类包括事业收入。经营收入和投资收益。

二。政府综合财务报告改革中存在的问题

(一)政府财务报告改革逻辑顺序颠倒。会计准则是政府财务报告编制的基础,从各国经验来看,政府编制综合财务报告都以健全的政府会计准则和完善的政府会计制度为依据,而刚好相反,是在推进改革的基础上,研究建立政府会计准则。根据财政部改革方案内容,力争在2020年前建立具有中国特色的政府会计准则体系和权责发生制政府综合财务报告制度。而在政府会计规则尚未全面建立之前的过渡时期,在现行政府会计制度的基础上,暂时按照权责发生制原则和相关报告标准,编制出反映一级政府整体财务状况的财务报告。因此,在没有政府会计准则和会计制度的基础上编制政府综合财务报告,缺乏科学合理的编制依据,不符合会计处理的基本原则。

(二)政府综合财务报告数据相关性和可靠性不足。编制真正意义的权责发生制政府综合财务报告,需要将权责发生制原则引入政府的会计核算系统中,使政府财务报告能通过会计确认。计量。记录。报告来生成,保持严格的证。账。表关系及数据间的勾稽关系,从而保证数据的相关性和可靠性。但目前的试编办法在对经济事项进行计量时,采取的是收付实现制,年末再按权责发生制对报表进行调整,由此形成的政府财务报告的相关数据,其来龙去脉难以厘清,因而数据的相关性和可靠性会受到一定影响。(三)政府部门财务报告难以合并,编制政府综合财务报告难度较大。一是合并范围广,编制综合财务报告数据难度大。二是纳入政府综合财务报告合并范围的各单位会计基础不一致,如总预算会计和行政单位实行的是收付实现制,事业单位实行的是收付实现制与权责发生制结合,公益性国有企业实行的是权责发生制。三是报告合并范围的相关会计人员业务水平参差不齐。

(四)政府财务报告改革与预算管理改革不协调。现行政府会计仍主要按照收付实现制进行核算,而试编工作是此基础上进行的,即现行的预算会计核算制度并未改变,会计科目设置没有实现预算会计和财务会计的双重功能。因此需要对现行决算报表进行权责发生制的转换与合并,补充权责发生制的有关数据资料,所以试编工作涉及大量的数据转换与合并,从而影响到政府综合财务报告改革的推进。

(五)政府财务报告审计和公开不足。一是改革方案对报告审计和公开的规定不明确。按照改革方案,政府财务报告审计和公开包括政府部门财务报告和政府综合财务报告两个层面,规定政府部门综合财务报告应保证报告信息的真实性。完整性及合规性,接受审计,并按规定向社会公开,但对于如何接受审计及如何向社会公开在方案中并没有明确。二是从全国各地政府财务报告试编情况看,综合财务报告也没有对外披露,仅停留在财政部门内部使用。

三。政府综合财务报告改革的国际比较及借鉴

按照政府会计与传统公共预算之间的关系密切程度来划分,国际上一般将政府财务报告分为三大类:一是美国模式,以美国为代表;二是英国模式,主要被英国。新西兰。澳大利亚和加拿大等国家所采用;三是法国模式,主要被法国。德国和大部分欧洲大陆国家所采用。上述三类模式的比较如表4所示。

从报告质量标准看,针对可理解性。相关性。重要性。实质重于形式。完整性等五个特征,英国模式明显优于美国模式和法国模式,其他四个特征各国之间大体相同(见表5)。

从以上比较可以看出,上述三种模式的政府财务报告在改革力度。编制方法。报告内容等方面均有不同,但从政府综合财务报告改革方向和趋势的角度来看,有许多共通的经验值得借鉴。

(一)报告目标主要是反映政府受托责任。美国政府会计准则委员会(GASB)明确提出的财务报告目标是:满足报表使用者确定政府受托责任履行情况的需要,有助于使用者确定政府主体当期的运营结果,帮助使用者评判政府主体提供服务的水准及履行义务的能力。受托责任“和决策有用性“共同构成了美国联邦政府财务报告的两个基本取向。而英国政府会计目标和会计信息使用对象与美国情况基本相似,比如,报告使用者不仅包括立法机关,还包括社会公众和其他利益相关人员,报告也重在政府公共受托责任的履行和报告,而不是预算与实际的比较。三种模式中,只有法国政府财务报告的主要目的是满足立法机关的信息需求,没有考虑社会公众和政府部门执行机构的信息需求,法律形式重于经济实质“是其政府会计报告的主要特征。

(二)遵循严格的会计准则,强调准则对报告的规范作用。发达国家政府会计规范多由立法机构。政府及其授权部门。政府或外部咨询机构制定,由政府。外部咨询机构或会计职业界以法律。准则。指南或建议等多种形式颁布或发布。如:法国执行的是总会计方案;美国的编制依据是美国通用会计准则(GAAP)及美国联邦会计准则(SFFAS);英国遵循的是英国公认会计原则(UKGAAP),与国际财务报告准则逐渐趋同,按照国际财务报告准则并兼顾政府部门的特点,并以此编制政府预算和财务报告,与国际接轨程度高。

(三)编制合并财务报告,全面反映政府营运和管理绩效。三种模式都要求编制包括各级政府。政府部门。单位和机构以及政府控制的服务机构和国有企业的合并报表。其中,英国根据政府资源和会计法案(2000)要求,财务报告主体包括每个履行公共职能及部分或全部由公共资金支持的实体。合并财务报告全面反映了政府的各项资产。负债和成本费用,满足了政府内部管理和外部监管的信息需求。

(四)注重政府财务综合报告改革与预算管理改革的协调发展。采用权责发生制是政府会计与财务报告发展的主流趋势。三种模式中,除法国采用收付实现制外,美国采用权责发生制或修正的权责发生制,英国则完全采用权责发生制。世界上其他一些国家也在逐步开展采用权责发生制编制政府会计财务报告的改革,并取得明显成效。以权责发生制为会计基础的政府综合财务报告,能够准确预测未来财政现金流量,并在准确预测的基础上制定科学合理的中长期财政政策。同时,政府综合财务报告也为预算编制和预算管理提供了决策信息。

(五)加强审计,提高透明度,有效提高政府综合财务报告质量。三种模式中,各国均构建了以强制审计制度为主体的政府财务报告质量保证体系,引入了强制审计鉴证制度,这对于增强政府财务报告信息的可信度与财政透明度具有非常重要的作用。

四。推进政府综合财务报告改革的政策建议

(一)加快推进政府会计基本准则和具体准则及应用指南的研究制定,为政府综合财务报告的编制提供依据。基本准则用于规范政府会计目标。会计主体。会计信息质量要求。会计核算基础,以及政府会计要素定义。确认和计量原则。列报要求等原则性事项。具体准则依据基本准则制定,用于规范政府发生的经济业务或事项的会计处理,详细规定经济业务或事项引起的会计要素变动的确认。计量。记录和报告。应用指南是对具体准则的实际应用做出的操作性规定。同时,要积极制定政府财务报告编制办法和操作指南,对政府财务报告的主要内容。编制要求。报送流程。数据质量审查。职责分工。具体方法等做出规定,提高政府综合财务报告编制的规范性和质量。

(二)拓展信息反映能力,提升政府综合财务报告的数据相关性和可靠性。一是主动适应形势变化,在政府会计核算系统积极引入权责发生制,科学完整地反映政府综合财务和预算收支。二是推进建立新的国库会计制度和会计体系。就人民银行来说,要与政府会计科目改革相对应,建立具有预算会计和财务会计双重功能的国库会计。三是继续发挥人民银行快。准。稳“的预算收支反映能力,为国家预算管理提供服务。四是提高国库预算收支分析能力,为国家宏观调控提供信息支持。五是为政府综合财务报告提供准确税收。非税收入等信息。(三)建立从各部门到本级财政,再到各级财政的合并报告编制体系,提高合并报告编制效率。一是做好各部门财务报告的编制工作。各部门财务报告是编制合并报告的基础,必须在政府会计准则体系和政府财务报告制度框架内,合并本部门所属单位的财务报表,编制资产负债表。收入费用表等财务报表,确保本部门财务报告的真实准确;二是做好本级政府财务报告的编制工作。各级政府财政部门应横向合并各部门和其他纳入合并范围主体的财务报表,编制本级政府财务报告;三是在本级财务报告基础上,各级政府财政部门从纵向上逐步合并汇总,编制政府综合财务报告。

(四)完善政府会计制度,实现预算会计和财务会计的双重功能,协调推进财务改革和预算管理改革。政府会计科目设置要具有预算会计和财务会计双重功能,其中预算会计科目应准确完整地反映政府预算收入。预算支出和预算结余等预算执行信息,财务会计科目应全面准确地反映政府的资产。负债。净资产。收入。费用等财务信息。通过预算会计与财务会计的协调发展,共同推进政府综合财务报告改革,有效提升预算管理效率。

(五)建立完善的审计制度,稳步推进政府综合财务报告公开。审计和公开是保证政府综合财务报告质量的关键,特别是在缺乏会计准则,以及会计制度和财务制度不一致的情况下,主动邀请审计部门介入报告编制工作具有重要意义。积极推进建立政府综合财务报告审计制度,对审计的主体。对象。内容。权限。程序。法律责任等做出明确规定。建立政府综合财务报告公开制度,对政府综合财务报告公开的主体。对象。内容。形式。程序。时间要求。法律责任等做出明确规定。

(六)推动国家金库工程建设,建立央行视角的政府综合财务信息报告体系。国家金库工程建设要以适应政府综合财务报告反映职能为标准,着力构建央行视角的政府综合财务信息报告体系:一是标准化,国库会计标准要与政府会计基本准则。应用准则和应用指南一致;二是大数据化,要具有包容和处理全部合并报告主体预算收支信息能力,同时具有政府综合财务报告相关信息接口及处理能力;三是多功能化,除反映预算收支信息之外,还应具有为清查核实。报告审计。报告公开等服务的多重功能。

政府综合财务报告改革及国际借鉴