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(二)两汉时期乡官的选任
汉代乡官的选任，除少数由郡县派遣外，大多数由“民众公举”7决定。民众公举制始于西周。周制：三年进行一次大选，乡里选举境内的贤能之士，上书推荐给天子。进入封建社会后，这种制度不断演变，秦汉时期，民众公举成为选官制度的重要组成部分[8]。《汉书•高帝纪》记载：“举民年五十以上，有修行，能率众为善，置以为三老。”[5]孝宣帝地节四年诏曰：“郡国举孝弟有行义闻于乡里者各一人。”[5] “崇乡之化，以厉贤材。”[5]可以看出在秦汉时期民众公选已成为全社会的共识。秦汉时期起于乡里的官员为数很多，如陈平“家乃负郭穷巷”[9]，韩信出于“间巷”[9]，严助起于“乡里”[9]。当时一个人在乡里的声誉对个人影响很大,甚至成为民众公选的重要依据。东汉人冯豹“长好儒家学说，以《诗》、《春秋》教于丽山下，乡语曰：‘道德彬彬冯仲文’”， 后来，冯豹被“举孝廉，拜尚书郎”。再如“（蔡邕）与叔父从弟同居，三世不分财，乡高其义”，“（宋贵人） 父杨，以恭孝称于乡闾，不应州郡之命”[10]。一个人只要在乡里声誉好，就有可能成为民众公选的对象，但是声誉不好，非特殊情况就很难入选。司马迁在《报任少卿书》中称“少负不羁之才，长无乡里之誉”；西汉人陈汤“家贫匀责无节，不为州里所称”；东汉时“安定俗鄙庶孽，而(王)符无外家，为乡人所贱”。可以看出一个人在乡里的声誉对个人的重要性。
民众公举除了依据乡里的声誉外，还有一些限定的条件，如度尚“家贫，不修学行，不为乡里所推举”。高凤“自言本巫家，不应为吏”。孝惠高后时还明文规定：“市井子孙亦不得任官为吏”，“无昔又不得宦”[9]。汉哀帝时也规定“贾人皆不得名田、为吏，犯者以律论”。这都说明乡官的选任，名义上是由民众公举决定的，但实际上则为乡里豪强所掌控，贫困者、巫蛊之家、商人等都没有被选任的资格，所以并不能把两汉时期的民众公举过分理想化。
二、两汉中央政权与地方豪强在乡村治理中的权力分配
乡村是国家的基础，但是封建中央政权要是将管理深入到乡里基层，那必将投入极大的人力物力，为了节约支出，封建统治者往往通过非国家官员的乡官来管理乡里，但是乡官的选任又常常被乡里豪强所掌控，所以在乡村治理中就存在了中央政权与地方豪强在权力分配方面的问题。
（一）两汉时期君主专制统治在乡村治理中的体现
中国是以农业立国的文明古国，乡村是国家旺盛生命力的根源，它决定了古代中国基本的发展轨迹。在两千多年的封建时期，乡村一直是国家的根基，是君权巩固的基础，又是财富的源泉，为了文系君权，封建统治者采取了“官民共治”[11]的方式，将国家政权渗透到乡村去。
两汉时期乡三老、里长等虽然不是国家正式官员，但是他们是君权统治在乡村实现的中介，国家的许多政策只有依靠他们才能在乡村施行。乡三老、里长等乡官在乡村履行多方面的职责，主要有：
一是教化民众。三老掌教化，汉高帝时“举民年五十以上，有修行，能率众为善，置以为三老，乡一人。择乡三老一人，为县三老，与县令丞，以事相教，复勿徭戍”[5]。乡三老一职的设立主要就是为了教化乡里。从三老的选择条件“举民年五十以上，有修行，能率众为善”可以看出教化民众是选乡三老的缘由。还有司马长卿在《喻巴蜀檄》上写到：“因数之，以不忠死亡之罪，让三老孝弟，以不教诲之过”，也可以清楚地看出乡三老的职责包括了教化民众。