城管执法存在问题及改革探索(2)
一、城管执法
（一）城管执法的内涵
伴随着我国城市化进程不断加快，城市飞速发展在给人们经济生活创造出优越条件的同时，也带来一定的负面影响和管理困境。城市在保持高速发展过程中需要形成有效的管理模式与之相配套，需要专业的管理人员实现对城市相关秩序的管理。1996年，依据《行政处罚法》第十优尔条“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”，建立在行政处罚权的基础上，我国最终形成了城管这一支较为特殊的队伍。
所谓城管执法，主要是指在城市管理领域行使相对集中行政处罚权。相对集中行政处罚权，即“将若干有关行政机关的行政处罚权集中起来，交由一个行政机关统一行使，行政处罚权相对集中后，有关行政机关不再行使原行政处罚权”。 简言之，“就是在不修改有关单行法律，法规规定的情况下，通过法律法规的方式，调整有关单行法律，法规的行政执法主体。”其范围主要包括：市容环境卫生、非法建筑物管理、城市规划管理、城市绿化管理、市政管理、环境保护管理、工商行政管理、公安交通管理以及省、自治区、直辖市人民政府决定调整的城市管理领域的其他行政处罚权。
（二）城管执法的理论基础
我国现行宪法明确规定：国家的一切权力属于人民，人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。我国的人民代表大会是真正代表人民的，受人民监督向人民负责。根据社会契约理论的阐述，人民是主权的真正拥有者，人民为了实现自己的意志而将一部分权利授予政府，政府只属于仆从的地位。在政治体系中，责任是授权的结果。因此说，在人民主权的前提下，政府必须对民众负责。提高政府效能，打造责任政府，成为推进我国行政改革的重要任务。城管执法的产生与责任政府的宗旨是一致的。为此，为城管执法的存在提供了其宪法上的理论基础。
此外，我国现行宪法第三条中规定“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。以及我国现行宪法第二十七条规定：“一切国家机关实行精简的原则，实行工作责任制，实行工作人员的培训和考核制度，不断提高工作质量和工作效率，反对官僚主义。”城管执法部门集中行使相关行政部门的行政处罚权，是相关人民政府依据宪法、地方组织法和行政处罚法的规定，对相关行政管理职能进行横向调整。这些调整不是通过对相关法律、法规、规章执法主体的具体修订去实现，而是通过相对集中行政处罚权这项制度去实现。故此，城管执法部门执行相应的行政处罚权符合宪法的精神，有其宪法上的法律依据。
（三）我国城管执法的基本要求
，政府执法方式承载着特定的价值观念和道德标准，应当尊重相对人与相关人的主体性，保障相对人和相关人的合法权益，本质还应是为人民服务，就是要以群众的利益为本，以体现和树立责任政府的形象。健全管理制度，对城管队员执法行为、执法用语、处罚程序等方面均提出量化标准和刚性要求，以制度的方式规范执法文书、调查笔录、现场勘验、下达通知、处罚决定、建档立卷等执法各环节，进一步规范执法、文明执法。
二、我国城管执法存在的问题及原因分析
（一）执法理念存在偏差
当前行政处罚是城市管理部门实现管理目标的主要手段，行政指导是辅助的管理手段，这种方式很难使被管者心服口服。在“官本位”执法观念的指引下，执法方式简单粗暴。尽管执法部门突破“障碍”，但执法效果并不理想，并容易引发矛盾甚至冲突。城管执法暴露的问题实质上反映了社会处于转型期时，经济发展与社会发展的冲突，传统管理手段与多元化社会中日益复杂管理对象之间的冲突。长期以来，我国实行政府社会高度合一的管理模式，政府把对社会公共事务的管理仅仅看成是政府的管理。公民主体在城管执法中的参与权被剥夺了，执法部门与执法对象处于直接对立的境地。
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