二、政府权力清单的含义及必要性

权力清单最初来源于19世纪末的“负面清单”。政府权力清单与负面清单一脉相承，它规定政府及其职能部门的权力权限、运行范围以及运行方式。权力清单实质上规定了政府权力涉及的领域及范围，为行政权划定边界。政府权力清单是 “法无授权即禁止”原则的体现，在权力清单范围之内，政府有权且必须做，权力清单范围之外的，政府无权且坚决不可以做。

作为改革我国权力公开运行的第一步，推行政府权力清单制度对于加强合法行政，打破政府权力运行的封闭性，加强社会监督，建设法治政府具有极大价值。

第一，随意设置权力。政府及其职能部门的权力属于公权力，但是社会公众对政府及其工作部门的权力范围、权力的运行程序不清楚，行政权下放和取消也没有放在阳光下，这使得我国的政府权力运行长期处于“暗箱操作”的抽象状态，社会监督缺位。在这种情形下，地方政府随意设置自己部门的行政权，扩大自己的审批权，造成简政放权名存实亡。以行政审批表现最为明显，不同部门为了各自利益扩大审批权，而相关信息未向社会公开，造成办事者不清楚办事流程，造成审批手续繁杂，违背了高效便民原则。

第二，职权分割不清。行政机关享有行政职权，我国政府在行政时存在政府部门不作为、乱作为等现象，实质上是各政府及其职能部门对本部门的行政职权认识不清，或者是为了各自利益，忽视程序的合法性而随意设置职权，造成各部门之间职权交叉，权能设置模糊，权责脱节。而一旦出现问题需要解决时，政府部门便开始“踢皮球”来试图推卸责任，无法为百姓做实事、谋福利，造成政府权威下降，同时使权责一致沦为空话。

第三，权力滥用。政府及其职能部门往往为了各自的利益，扩大自己的权力直到触及边界甚至超过边界。政府权力的运行具有极高的膨胀性和扩张性，一旦缺少强有力的制约和监管，滥用权力的现象则屡见不鲜 。多年来，由于权力放纵导致的政府公权力滥用事件如“王鹏错案” 、城管“抢元宵”事件 、李亚力被双规事件 等层出不穷。这些事件反映出我国一些地区存在严重的权力滥用问题，政府职员行使权力时毫无约束，任意而为。政府权力滥用问题成为建设法治政府的“拦路虎”、“绊脚石”，国家需要对此足够重视，加大对权力滥用的规范、整顿。

三、政府权力清单对于控制行政权的价值

行政法是作为控权法，控制行政权、保障公民权利是其所追求的目标。从政府权力清单最具体的法律效力来看，有效控制行政权是行政法最重要的价值 。近年来，我国提出给付行政、服务行政的理念 ，但归根到底仍然是对控权理论的转化形式。

（一）对行政主体的控制

对行政主体的有效控制是行政法对行政权进行制约的首要表现。行政主体作为权力清单的基本内容之一，与权力清单中的权力一一对应，并行使具体的权力 。到2010年底，包括法律236件，行政法规690多件，地方性法规8600多件 。在如此繁多复杂的法律法规面前，各政府想要正确定位并做到依法行政几乎是不可能完成的任务。加之行政机关享有较大的自由裁量权，使得政府在具体行政过程中滥用公权力侵害相对人权益。权力清单概括了行政主体的行政职权，对每一个行政主体作了详细具体的处理，明确了权力界限，行政机关必须认真行使清单上的职权，清单之外的职权，行政机关无权也不能越权行使。