曹魏时期，虽然分封宗室为王，但事实上“封建侯王,皆使寄地空名,而无其实。王国使有老兵百余人,以卫其国。虽有王侯之号,而乃侪为匹夫”[3] 《武文世王公传》评注。曹囧上书《六代论》，公开维护分封制， “先王知独治之不能久也，故与人共治之；知独守之不能固也，故与人共守之。”但此时司马氏已掌握了曹魏的军政大权，曹魏宗室的复兴根本就不可能，因此曹囧的《六代论》并未起作用。晋时期，陆机写了《五等论》，要求恢复分封制，他认为行分封可以“使万国相维,以成磐石之固;宗庶杂居,而定维城之业”。司马氏也吸取前朝的教训，大力加强宗室诸王的权利，结果在惠帝时发生了“八王之乱”，对统治造成了严重的破坏，加速了西晋王朝的灭亡。

从魏晋南北朝至隋唐400多年的时间里，分封制郡县制一直并存，结果国家分裂，动乱不断，严重影响了社会的发展。这引发了唐初统治者的思考。贞观初年，唐太宗问萧踽：“朕欲长保社稷,奈何！”[4]，萧踽说：“三代有天下所以能长久者,类封建诸侯以为藩屏。秦置守令,二世而绝。汉分王子弟,享国四百年。魏晋废之,亡不旋跬。此封建之有明效也。”[4]《萧踽传》于是唐太宗就召集群臣来商讨此事，魏征说：“若封建诸侯,则卿大夫咸资俸禄,必致厚敛。又,京畿赋税不多,所资畿外,若尽以封国邑,经费顿阙。又,燕、秦、赵、代俱带外夷,若有警急,追兵内地,难以奔赴。”[5]《唐纪九》柳宗元写的《封建论》中提到分封制的危害，出现了“王室浸微,始自藩屏,化为仇敌。家殊俗,国异政,强凌弱,众暴寡”[6]卷一百四十三的情况。唐太宗听取了群臣的建议，虽有分封，但也只是衣食租税。柳宗元写著名的《封建论》一文，以秦政制为喻，结合唐王朝中央集权的政治实践，得出秦政制“失之在政，不在于制”，这不仅是对秦政制的反思，更是对唐政制的反思。

一、“失在于政，不在于制”：拥护中央集权制，反对分裂割据

柳宗元认为秦亡“不在于制”，这里所谓的“制”，在儒家经典中是指制度体系。如《荀子》记载“王者之制：道不过三代，法不过贰王”。“百姓莫敢不敬分安制以礼化其上，是治国之征也”。“今夫仁人也，将何务哉？上则法舜禹之制，下则法仲尼、子贡之义，以务息十二子之说”。本文的制即是指的这一意义。

在《封建论》中柳宗元将秦以前分封制与郡县制相比较，指出周时期诸侯的势力太过强盛，而周天子不能指挥他们，形成“尾大不掉”之势。而秦国统一后，废分封，行郡县，选派地方官，将政权收于中央，“摄制四海，运于掌握之内，此其所以为得也”[7]《封建论》。这说明对秦制在加强中央集权、维护地主阶级统治方面的优越性。柳宗元将秦朝郡县制与汉朝的郡国并行制相对比，得出了“秦制之得”而“封建”之害的论断。他虽评论秦制，却旨在唐政，说“唐兴，制州邑，立守宰，此其所以为宜也”，这是对唐承秦制的肯定。然而虽然唐朝实行的是郡县制，但经过安史之乱之后，唐王朝的统治根基受到了严重的动摇，藩镇割据，诸侯林立，根据《新唐书•方镇表》的记载，当时的方镇有42个，最大的即是河硕三镇（成德、魏博、卢龙），可实际情况却不止42个。他们表面上尊重朝廷，可是阳奉阴违，各个藩镇拥兵自重，对唐王朝中央政权构成了极大地威胁。同时，在中央宦官专权也成为非常严重的问题，宦官控制了政权还有军权，导致了“威权日炽，兰萄将臣，率皆子畜；藩方戎帅，必以贴成；万机之与夺任情，九重之废立由己”[4] 卷一百八十四 列传第一百三十四。甚至就连皇帝的生死都掌握在宦官手中，如顺宗、宪宗、敬宗等都死在宦官手中。这些都大大的削弱了中央集权，而柳宗元肯定了唐承秦制，正是针对这种诸侯割据局面所发的。