关于政府立法的具体含义，在我国专门指享有宪法、法律规定的享有立法权的国家行政机关的立法，具体内容包括国务院制定的行政法规，国务院各部、委制定的专门的部门规章，各省、自治区、直辖市以及较大的市的人民政府制定的地方人民政府规章。

（二）目前理论界关于地方政府是否有地方规章创造性立法权的争议

目前关于地方政府立法权的属性及本质问题，存在非常激烈的争议，即政府是否可以立法。有的学者认为，“根据中国目前所行宪法的规定，全国人大以及地方各级人大是人民行使权力的地方，即各级人民代表大会是民意的代表机关。虽然国务院也属于国家机关，但是它所制定和颁布的行政法规几乎就是全国人民所要普遍遵守的行为准则，就常理来看行政法规也属于法的范畴，但是制定行政法规的权力却不属于立法权的范畴”。也有部分的学者持这样的观点，行政机关在行政权范围内制定行政法规和行政规章的活动，虽然从广义上来看也可以说这是一种立法活动，但是与权力机关制定法律或者地方性法规存在本质上的不同。目前中国的权力机关无论是制定法律或者地方性法规都是一种创设行为规范的行为，行政机关在行政权范围内所制定的行政法规或是规章，就其性质来看仍属于行政权的范畴。持有作为行政机关的政府不应该享有立法权观点的人基于这样的一个逻辑前提，传统的分权理论就是说权力机关享有立法权，行政机关享有行政权，不同的权力之间都是有自己所属的界限和范围的，无论是在什么样的情况下都不可以互相超过各自所属的范畴。

但我们认为以上观点并不是全面的，仍然是有探讨余地的，同时政府立法权在本质上属于立法权的范畴，具有立法权的性质，它是我国立法权不容剔除的组成部分。虽然，就权力之间互相分立这一理论上来看，行政权与立法权之间是彼此分开的，但事实上，我国权力体制本质上并不是以权力分立理论来为基础来加以创立的，那么以分权理论为基础来分析和判定我国的行政机关是否享有立法权或者说它们行使的权力是否属于立法权的范畴，这样的方式方法看起来就是不科学的不严谨的。其次，分析和判定行政机关所行使的权力是否具有立法权的性质，重点就是要看行政机关所制定的行政法规和行政规章是否具有法的性质或者属不属于法的范畴，如果一个行政机关制定的规范性文件可以称得上是法，那么这个行政机关行使的权力在性质上就是立法权。

现在从宪法的方面来看，行政机构并没有享有制定政策这方面的权力，但是在政策的执行过程中它们又具有此种权力，随着社会规模、经济发展的不断扩大和发展，地方政府需要将法律转变为具有操作性的可操作的规章，从实质的意义上来说这就是立法行为。源'自:优尔`!论~文'网www.youerw.com

在美国，“国会总是选择放弃规则制定，并在事实上应经放弃了数以千计的规则制定计划的实施。受制于公众需求或其自身抱负，每一届国会成员都意识到，他们无法在法令中提供界定与引导公共政策所需的一切”。“当国会无法为其制定的每项公共计划提供所有必要条件时，便转向政府机构寻求帮助”。但是在中国，地方人民代表大会及其常委会的各类委员具有的法律知识非常有限、同时他们也会有各自的职业，并且人民代表大会及其常委会每年开会的次数有限并且时间也较短，对立法的各种问题常常只是在宏观上加以把握，对于各种细节问题（例如立法规则、立法程序、实际实施等）就很难做到面面俱到。这使得纯粹的地方人民代表大会的立法既无法满足数量上的需求，又无法保证其本身的质量，从而为地方政府规章创制性立法的进入创造了条件。