笔者认为，若要对“城市的土地属于国家所有”给予正确的解释，必须要考察《八二宪法》及其历次修正案的有关土地制度的立法原意及制宪、修宪的背景。

三、《八二宪法》及历次修正案的制宪原意与后来的立法曲解

（一）《八二宪法》及历次修正案的制宪原意

1。《八二宪法》“城市的土地属于国家所有”制宪原意

关于为什么要明确规定“城市的土地属于国家所有”，领导八二宪法起草工作的彭真讲过两点理由，第一，“关于土地所有权，过去《宪法》和法律没有明确规定，但历来对城市土地是按国有对待，农村土地是集体所有。”第二，规定“城市的土地属于国家所有”“对坚持社会主义是必需的”。至今仍然有学者认为，“所谓的社会主义就是实行由社会掌握生产资料的所有制的基本经济制度和在此基础上由人民拥有国家一切权力的政治制度的社会形态。”上述是从意识形态角度来讲的。现实中更为直接的理由则是为了避免国家获取建设用地时农民漫天要价。时任国家科委主任方毅说，“国家企业、事业要发展，要用地，而土地有限，郊区和农村土地归集体所有，变成了他们向国家敲竹杠、发洋财的手段。因此，建议土地一律归国家所有，集体只有使用权。”必须指出，《八二宪法》的初衷并不是无偿国有化。《宪法》起草主持者之一的胡乔木对此讲得比较清楚：“即使《宪法》规定了国有，将来国家要征用土地时，也还是要给农民报酬。由于目前没有统一的法律规定，因此出现不好的现象，例如农民要价过高，提出种种苛刻的条件。现在规定征用的统一办法。”胡乔木的意见是一种相对理性的意见。也表明了城市土地国有的规定除了意识形态因素外，避免农民在征用土地时要价过高乃是如此规定的初衷。要注意的是，当时还没有使用权的概念，而仅使用的概念。即国家只将土地给个人使用，但并不给个人以使用权。使用与使用权之间有着重大的区别。由于没有使用权的概念，自然没有要价的依据。如果征用，可以给一些生产生活的补偿。可见，国家并没有想将集体或私人土地无偿国有化的意思。

研究《八二宪法》时应当注意的一个事实是，当时立法者所接受的法学理论与今天法律人所接受的法学理论完全是两回事，他们运用的几乎是完全不同于今天法学的术语体系和法理基础。质言之，当时是完全按照与今天不同的法学理论制宪。因此，我们不能以今天的法学理论去理解当时的立法。

考虑到上述情况，《八二宪法》第10条第1款规定的制宪原意应当如下：第一，将城市土地国有化。这是由社会主义的本质和国家经济、社会发展需要所决定的。第二，城市土地国有化后，如果不用于建设用地，仍然由原所有人使用；如果用作建设用地，则经由征用给予生活生产补偿。这样规定在当时具有正当性和合理性。在计划经济时代，国有化允许原所有人继续居住不会对原所有人产生影响。土地不能买卖，土地对个人除了居住和种植之外没有别的价值。如果有影响，可能影响到原所有人在土地被征时的议价能力。《宪法》如此规定的初衷之一即是防止被征地人要价过高。按照当时的思想意识，个人应当服从国家利益，漫天要价显然是不对的。制宪者认为，土地对于农民来说，就是种植。因此，只要付出对价，不影响农民生活，其国有化土地便是正当的。值得说明的是，由于当时不允许土地买卖，没有市场价做为参考，要价过高的情况极易出现。为了避免这种情况，《宪法》仅允许原所有人继续居住或种植但不允许拥有使用权。否则，使用权人依然可以以使用权对抗征用。这在没有产权观念的计划经济时代也是可以理解的。上述理由也解释了国有化时无人反对且悄无声息原因所在。公众感受不到国有化前后对自己的财产的改变。