3。2004年《宪法修正案》时原意

2004年《宪法修正案》（第20条）规定：“《宪法》第十条第三款‘国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。’修改为：‘国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿’”。与原文比，增加了征收的规定。这是对市场经济下土地自由交易的承认。征收只存在市场经济条件下，非市场经济环境中只可能是征用而不能有征收。征收反映了对价的概念，对价则是对个体权利的承认。这里给了我们重新解释《宪法》的一个契机（参见后述）。既然讲征收，那么征收必须是财产权利。这个财产权利不可能是所有权，因为根据《宪法》第10条第1款的规定，集体土地已经被国有化了。既然如此，那么征收就只能征收土地使用权了。这样就推出了第1款国有化尽管进行了，但土地上的个体权益人依然保留永久性土地使用权，否则就不需要有后面的征收了。可见，2004年《宪法修正案》改变《宪法》第10条第1款的原有内涵。

（二）立法的追随与曲解

如上所述，《宪法》规定城市土地属于国有是在土地不能转让的前提之下。在土地不得转让禁止之下，土地的价值和今天的土地价值是不能同日而语的。在当时的制宪者看来，农村土地的价值就是种植，此后转为建设用地，也只能补偿种植价值。即使有其它价值，立法者也认为是农民不应当享有的。这也是符合经典作家理论的。主义的经典理论认为，只有劳动才能创造价值。土地转为建设用地只不是过其用途发生转变而已，价值并没有增加。即使有增加，也是后来的建设才使其增值。这个增值农民当然不应当享有。因此征收仅补偿其种植的价值。为了进一步减少阻力，制宪者通过《宪法》宣布，城市土地均属于国有所有。其用意在于，只要宣布某一个地方的土地为城市土地（城市规划区），该块土地即被国有化。后面的征用仅是国家对使用中的国家土地征用而已。这样就排除了被征用土地上的使用人的主体地位，不具有主体地位的使用人显然没有任何谈判地位，任由国家安排其征地后生活。

1986年《土地管理法》忠实的反映了上述理念。该法第2条开宗明义：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”然后重述了《八二宪法》第10条第3、4款的规定。该法还在第27、28、29条统一规定了征地的补偿标准。统一补偿标准反映了计划经济体制的特点。一定程度上，兼顾了国家利益和个人利益。如前所述，计划经济时期禁止土地交易，因此不存在土地增值问题，同样也不存在损害农民利益的问题。

但是，1988年《宪法修正案》允许土地使用权自由买卖后，土地增值存在可能，于是，当年修订的《土地管理法》继续沿用原来土地征用的做法就有问题了。应当说，此时征用已经不是以前的征用，以前是无害化的，而现在由于加入市场化加入了出让环节，无害化已经变成了有害化。1988年《土地管理法》把《宪法》规定的“城市的土地属于国家所有”当成其将征用来的土地出让的依据。从文义上，这个依据是说得通的。既然城市土地属于国家所有，那么国家所有的土地自然政府可以代表出让。不过法理上已经不能自圆其说了。

1994年《城市房地产管理法》第8条“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让”的规定则刻意曲解了《宪法》的原意。很明显，1994年我国已经开始了市场经济（1994年《宪法修正案》正式确立了我国施行社会主义市场经济），此时再以计划经济的模式强征不断增值的土地，漠视被征收者的利益，已经完全不合时宜。更重要的是，该立法无视1988年《宪法修正案》开放土地市场的事实，刻意建立一个地方政府垄断的一级土地市场。这种市场低价征收，然后再高价转出的方式谋取垄断暴利。这种做法严重损害了城市规划区内的农民的利益。